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10/10/23

CONJUR: Futuros candidatos, é mais barato não propor reformas constitucionais

Por Fernando Facury Scaff*

Sei que o mandato presidencial de Lula começou recentemente, mas gostaria de sugerir uma pauta aos futuros candidatos e candidatas a presidente da República para os próximos mandatos, que pode ser adotada também durante o atual: não proponham reformas constitucionais e honrem seu juramento de cumprir a Constituição, feito obrigatoriamente por ocasião da posse perante o Congresso, quando declaram: “Prometo manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil”. Existe um excelente documentário sobre isso, de Carla Camuratti.

A despeito de nossos presidentes pós-1988 terem feito esse juramento, em 35 anos de vigência já chegamos a 137 emendas à Constituição (seis emendas de revisão e 131 emendas de rotina). Creio que em 1988 foi escrita uma boa Constituição (com algumas falhas, é claro), e que várias dessas Emendas até mesmo pioraram o texto original.

Segundo o trâmite legislativo formal, as Propostas de Emenda (PEC) podem ser apresentadas pelo presidente da República, ou por um terço do Congresso, ou por mais de metade das assembleias legislativas dos estados (artigo 60). Constata-se, porém, que a esmagadora maioria das PECs tem origem informal no Poder Executivo, que, ao final do processo, sequer tem direito de veto.

Há um aspecto prático de governabilidade na sugestão que apresento, que é a da formação de maiorias no Congresso, em um sistema de presidencialismo de coalizão, que hoje conta com 30 partidos políticos registrados no TSE.

Nosso Congresso é composto por 513 deputados e 81 senadores. Para bem governar, o presidente necessita ter diversas maiorias no Congresso: a) para aprovar Emendas Constitucionais são necessários 3/5 (três quintos dos votos), isto é, 308 deputados e 49 senadores; b) para aprovar leis complementares são suficientes 257 deputados e 41 senadores; e c) para aprovar leis ordinárias basta obter os votos de mais da metade dos deputados e senadores presentes àquela sessão, respeitado o quórum de votação, o que aponta para a busca do voto de apenas 129 deputados e 21 senadores. Em um sistema fragmentado como o nosso, é numericamente muito mais simples governar através de leis ordinárias e complementares, deixando em paz a Constituição.

Portanto, candidatos e candidatas, caso eleitos, economizem seu poder de fogo e os cofres públicos, deixando de lado as reformas constitucionais — na pior das hipóteses, para governar através da aprovação de leis complementares bastam 257 deputados e 41 senadores. Vejam a economia: são 51 deputados e 8 senadores a menos. No caso de governar através de leis ordinárias a economia é ainda maior: 179 deputados e 28 senadores a menos para serem convencidos a votar com o Presidente, caso sejam abandonadas as reformas constitucionais. Se não for por nada, será uma enorme economia de esforço político manter a Constituição com seu texto intacto.

Essa conduta não foi seguida pelos nossos Presidentes, conforme se vê no seguinte quadro:

EC promulgadas por período

Governo Federal Quantidade de ECs
COLLOR (1990-1992)

2

ITAMAR FRANCO (1992-1994)

2 + 6 de revisão

FHC 1 (1995-1998)

13

FHC 2 (1999-2002)

22

LULA 1 (2003-2006)

14

LULA 2 (2007-2010)

14

DILMA 1 (2011-2014)

9

DILMA 2 (2015-2016)

16

TEMER (2016-2018)

7

BOLSONARO (2019-2022)

29

LULA 3 (até 05/10/23 )

3

Total

131 + 6 = 137 emendas

Fonte: Wikipedia, com intervenção do autor do texto

Todos os presidentes tiveram diversas Emendas à Constituição promulgadas durante seu mandato, e enfrentaram grandes problemas de coalizão parlamentar para sua aprovação. Não será mais fácil governar cumprindo o que a Constituição tiver estabelecido por ocasião do juramento feito na posse?

Qual a razão dessa ânsia reformista constitucional? Não sei a resposta, mas tenho um palpite. O problema está na reforma política que jamais foi feita com a necessária intensidade, mantendo o coronelismo eleitoral existente desde sempre (ver a obra de Victor Nunes Leal). É necessário rever nosso sistema de financiamento de partidos e de eleições (incluindo orçamento secreto e assemelhados), cogitar do voto em listas e do voto distrital, estabelecer a democracia partidária, e por aí vai.

Nenhum desses temas requer mudanças constitucionais, apenas legislativas. E muitos deles já foram discutidos e alterados pelo Congresso ao longo dos anos, sem resultados satisfatórios, pois permanece a sensação de carência de legitimidade eleitoral em nossa democracia representativa. É como se os eleitores não se sentissem representados, embora isso dificilmente seja mensurável com precisão. Alguns avanços em questões de gênero e raça foram feitos pelo TSE e confirmados pelo STF, sendo que o Congresso legislou posteriormente sobre a matéria.

Para ter governabilidade, sugiro aos candidatos e candidatas ao honroso cargo de Presidente da República Federativa do Brasil que centrem suas atenções na reforma política, que é legislativa, deixando de lado qualquer reforma constitucional, por pelo menos um mandato.

Testem essa alternativa, honrando seu juramento. Penso os eleitores aprovarão.

Fernando Facury Scaff é professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

Texto originalmente publicado na Revista Consultor Jurídico em 10 de outubro de 2023.